백승준 한림법학원
Ⅰ. 인사행정의 현대적 기반-직업공무원제
1. 작업공무원제 의의
직업공무원제(職業公務員制, career civil service system)란 우수한 젊은 인재들을 공직에 유치하고, 그들이 공직에 근무하는 것을 명예로 인식하고 정년 퇴임시까지 장기간에 걸쳐 성실하게 근무하도록 조직, 운영되는 인사제도이다.
직업공무원제는 원칙적으로 젊은 인재를 최하위 직급으로 임용하여, 장기간에 걸쳐 근무하도록 하면서 단계적으로 승진시킨다. 선발기준으로는 전문적인 직무수행능력보다는 장기적인 발전 가능성을 중시한다. 그리고 상위 직급은 원칙적으로 승진에 의하여 충원되며, 외부로부터의 유입은 허용되지 않는다. 따라서 직업공무원제는 계급제(rank classification)와 폐쇄형 충원체제(closed career system) 및 일반 능력가주의(generalist)를 본질적인 특성으로 지니고 있다.
오늘날 직업공무원제는 대체로 실적주의에 입각하여 있다. 따라서 직업공무원제는 당연히 실적주의(實績主義)를 전제로 하는 것으로 인식되고 있으며, 실적주의와 같은 의미로 사용되기도 한다. 그러나 직업공무원제는 실적주의와는 개념적으로나 제도적으로 구별된다.
① 직업공무원제와 실적주의는 역사적 배경을 달리한다. 유럽에서 직업공무원제는 절대군주국가 시대부터 발달하기 시작하였으나, 실적주의는 19세기 후반에야 비로소 확립되었다. 반대로 미국에서 실적주의는 1880년대 후반에 확립되었으나, 직업공무원제는 1930년대 이후부터 논의되기 시작하였다. 미국의 공무원제도는 아직도 직업공무원제적인 성격이 약한 편이다.
② 실적주의는 정치적 중립을 주요 요소로서 포함하고 있으나, 직업공무원제도는, 독일이나 프랑스의 경우에서 보듯이, 반드시 정치적 중립을 요구하지는 않는다.
③ 직업공무원제는 계급제와 폐쇄형 공무원제 및 일반 행정가주의에 입각하고 있다. 이와는 대조적으로, 실적주의가 확립된 미국의 공무원제도는 직위분류제와 개방형 공무원제 및 전문가주의에 입각하고 있다.
2. 직업공무원제 대두의 의의
1) 공직의 안정성
영국의 경험에서와 같이 내각의 변화에도 불구하고 정부의 단절이나 혼란 없이 안정적으로 국정이 지속되어 오는 데에는 종신적 신분보장을 받은 직업공무원이 중요한 역할을 한 것이다. 이것은 오늘날에도 의원내각제를 택하고 있는 독일이나 일본에서 정치적으로 안정된 미국보다 훨씬 강력한 직업공무원제를 유지하고 있는 것으로도 뒷받침 된다.
2) 공직의 윤리성 확보
공무원의 신분이 최고 책임자의 결정에 의존하는 한 그 공무원은 임명권자 개인에 대한 충성을 우선시할 수밖에 없다. 그것은 최고 책임자가 윤리성을 결여하였을 때조차 마찬가지이다. 직업공무원제의 탄생은 왕이나 대통령 또는 소수권력에 대한 충성이 아니라 전체 국민에 대한 봉사자로서의 정치적 중립의 필요성이 계기가 되었다. 공익의 파수꾼을 기대한 것이다. 정치인과 공무원 사이에 정실이 오고간다든지 부당한 명령을 한다든지 할 때 직업공무원제는 공무원의 윤리성(전체국민에 대한 봉사자)을 걸고 이를 거절할 것을 요구한다.
3) 공직의 우수성을 추구 - 정부의 일이 민간기업의 일보다 중요하다는 전제
정부의 일은 국민 전체에 영향을 미치는 것으로 공익을 추구하는 반면, 기업은 한정된 고객을 상대로 이윤을 추구한다. 공무원이 수행하는 업무의 영향범위가 더 넓고 더 무거운 책임이 수반되기 마련이다. 즉 일의 범위나 가치면에서 정부의 일이 우선시되고 우월해야 한다. 따라서 이를 수행하는 공무원이 다른 어느 분야의 종사자보다도 유능할 것을 요구한다. 많은 국가에서 유능한 인재를 젊어서 공직에 유인하려는 직업공무원제 정립을 일찍부터 시도한 이유가 여기에 있다.
Ⅱ.직업공무원제 수립을 위한 조건
이상의 직업공무원제 목표를 달성하기 위해서는 제도적으로 신분보장과 젊고 유능한 재원을 확보하는 것이 필수적이다. 신분보장은 주로 공직의 안정성과 윤리성에 기여하게 되고, 유능한 재원의 충원은 주로 공직의 우수성 확보에 기여하게 될 것이다.
1. 신분보장: 신분상 불이익금지와 실질적 고용보장
신분보장은 정치의 부당한 압력으로부터 공무원의 권익이 보장되어야 하는 방어적 의미와 공직을 일생의 본업으로 하여 일할 수 있도록 신분을 보장해 주는 적극적 의미가 있다. 공무원의 신분은 정치적 정실이나 이해에 따라 자의적으로 영향을 받아서는 아니 되고 오로지 법이 정한 실적기준의 사유에 의해서만 결정되어야 한다. 적극적인 의미의 신분보장은 종신적으로 열심히 일할 수 있도록 실질적인 근무조건을 보장해 주는 것이다. 공무원을 공직에서 떠나지 않도록 유지 ? 활용하는 장치가 필요하다. 직업공무원제 측면에서만 보면 폐쇄형 충원을 통해 공직 내부에 승진의 기회를 부여하는 것이지만 그로 인한 공직의 정체와 경직성이 문제가 되기 때문에 양자의 균형을 이룰 수 있는 제도적 보완이 필요하다.
2. 젊고 유능한 인재의 채용 및 육성
신분보장의 실질적인 조건들인 폐쇄형 충원제도, 보수의 형평성, 적절한 연금제도가 보장된다면 유능한 인재들을 공직으로 유도하는 데 중요한 효과를 가져 올 것이 분명하다. 이에 더하여 공직의 우수성을 확보하기 위해서는 정부가 민간기업과의 우수인재 유치경쟁자로서 장기적인 계획에 따라 적극적인 모집에 나서야 하며 이들의 꾸준한 능력발전을 위해 노력하여야 한다.
첫째는 적극적 모집과 선발방식의 다양화이다. 민간부문과의 우수인력 채용을 위한 경쟁에서 뒤떨어지지 않기 위하여 민간기업의 모집, 선발방식을 적극적으로 벤치마킹하고 이의 채택을 고려하여야 한다.
둘째는 인적자원계획이다. 인적 자원에 대한 장기적인 수요와 공급의 균형을 맞추어 나갈 수 있도록 한다. 그래야 승진의 적체를 야기시키지 않고 또한 필요한 자원을 적시에 확보할 수 있다.
셋째는 능력발전의 기회를 부여하는 것이다. 개방형에서는 계급의 중간에 자리가 비더라도 그 일을 수행할 수 있는 능력과 자격을 가진 사람을 직접 선발하여 쓰기 때문에 교육훈련의 필요성이 줄어든다. 그러나 내부에서 승진을 통해 자리가 채워지는 폐쇄형에서는 새로운 직무가 부여될 때마다 거기에 적합한 내부 교육훈련이 뒷받침되어야 한다.
3. 고급 공무원: 직업공무원과 정무직의 분화
공무원은 현대사회의 환경이 요구하는 정치적 요구에 부응해야 하는데 관료제 내부에서는 하급직보다는 고위직이 이러한 기능을 수행한다. 위의 1번 목차에서 논한 신분보장은 중하위직 공무원에 해당되는 논의였다. 따라서 신분상 불이익의 금지와 실질적 고용보장은 사실상 일부 고위직에는 적용하기 어려운 요건이다. 그런데 계급제를 택하고 있는 한국의 관료제에서는 고위직의 신분상 정치의 영향을 많이 받으며, 비록 그 정도가 약화되기는 하나 중하위직에도 어느 정도 영향을 받게 된다. 따라서, 우리나라에서 직업공무원제를 확립하는 것은 정무직을 보좌하면서 행정의 역할을 수행하는 고위직을 어떻게 하느냐에 달려 있다.
이러한 논의는 정치는 국민의 여론을 수렴하고 민주성을 확보하는 역할을 한다는 분업의 원리를 전제로 하는 것이다. 즉, 정치와 행정의 역할이 이를 위해서는 고위공무원에게도 직업공무원적인 인사관리가 이루어져야 한다는 것을 의미한다.
최근 도입한 고위공무원단 제도하에서 보임여부가 불확실한 상황에서 고위공직자들이 정치와 무관하게 소신껏 업무를 수행하기는 어려울 것이다. 따라서 영국의 사무차관과 같이 고위직 중 직업공무원은 신분상 보호를 받고, 그렇지 않은 고위직 자리는 철저히 정무직과 하는 방법도 있다 할 것이다.
Ⅲ. 직업공무원제의 적절한 범위와 정도 규정(1-2에 대한 답)
상술한 조건들을 충족시키는 직업공무원제를 수립한다 하여도 저절로 이상적인 인사행정체제가 되는 것은 아니다. 우선 국민에게 직접 책임을 지는 대표기관이 직업공무원을 완전히 장악하여 국민의 요구대로 정책을 실행하는 데 어려움이 많다. 대통령이 책임정치를 실현하기 위하여 필요한 인력을 공직에 임명하고 싶어도 직업공무원의 신분보장 때문에 이들을 교체시킬 수가 없다. 정치권력의 부당한 남용으로부터 공무원을 보호하기 위해 만들어진 직업공무원제가 대통령의 국정수행에 요구되는 공무원의 탄력적 운용을 제한시키는 것이다. 더구나 공직계층의 중간에 외부인의 자유로운 충원이 곤란하기 때문에 직업공무원은 국민의 요구와 환경의 변화에 둔감하게 대응하는 속성이 강하게 나타난다. 공직은 침체되고 경직되기 때문에 전체 국민에 대한 봉사자로서의 본래 의무가 퇴색되어 버린다. 특히 관우월주의 사고가 잔존하고 있는 상황에서는 공직 전체가 특권계급화되고 공무원 또한 특권의식 속에서 독선적으로 공직을 수행하는 위험이 따르는 것이다.
1. 직업공무원과 정치임명직간의 경계문제
특히 최고위 관리계급에 대한 엽관적 임명을 어느 정도로 허용할 것인가로 요구된다. 이는 계급제와 직위분류제에서의 쟁점과 매우 유사하다. 분명히 어디까지라는 하나의 대답이 나올 수는 없다. 다만 지금까지 정치임명직의 범위가 상대적으로 넓었던 미국의 경우에는 신분이 보장되는 고위관리직(SES, Senior Executive Services)의 신설에서도 알 수 있듯이 직업공무원제적(계급제적)인 요소를 도입하려 하고 있고, 반면에 영국과 같이 직업공무원이 광범위하게 제도화된 상황에서는 고위계급에 대한 정치화의 범위를 넓혀 가려는 인식이 확산되고 있는 추세이다. 미국은 엽관주의에서 실적주의로 인사관리의 기본철학이 바뀌어 왔음에도 불구하고 아직 저변에는 민주원리에 따른 공직의 정치적 책임성 확보가 바탕을 형성하고 있다. 이러한 정치논리가 지배적인 영향을 미쳐 온 미국에서는 근래 직업공무원제의 확대를 통한 공직의 우수성에 새로운 관심을 가지기 시작한 것이다. 영국은 내각책임제에서의 잦은 정권교체와 그에 따른 공직 불안정에 대한 우려 때문에 강력한 직업공무원제의 전통을 가지고 있다. 그러나 직업공무원제의 폐쇄성에 대한 비판이 제기되면서 최근에는 공직의 민주성 ? 대응성을 고려하기 시작한 것이다.
우리나라에서는 2006년 7월 1일부터 고위공무원단 제도가 도입되었고, 이것은 고위정책결정자 자리를 놓고 고급공무원끼리 경쟁을 시켜 효율적인 관리나 고위직의 성과(performance)를 어떻게 객관적으로 측정하느냐는 여전히 문제로 남아 있다. 자칫 합리적인 각종 장치의 이면에 정치적 요인이 더 강하게 작용할 수도 있다.
2. 외부인사에 대한 개방성의 범위
강한 직업공무원제일수록 외부충원을 철저히 봉쇄한다. 물론 전체 계급 중에서 몇 개의 계급을 외부경쟁으로 개방시키는것(우리나라의 5, 7, 9급)까지 부정하는 것은 아니다. 그렇지만 이러한 부분적인 개방만으로는 공직의 대응성 ? 민주성의 결여와 공직의 침체화 ? 경직화를 막기 힘들다. 바로 이 점 때문에 미국에서는 공직의 개방성을 계속 유지하고 있다. 외부로부터의 개방적 충원이 가능하도록 함으로써 공직에 대한 일반국민의 비판적 시각을 전달하고 나아가 공직을 변화시켜 보려는 의도가 담겨 있는 것이다.
우리나라 고위공무원단의 경우에도 개방형20%, 직위공모 15%, 부처자율인사65%의 비율로 개방과 경쟁에 의한 충원을 시행하고 있다.
3. 내부교류의 범위
직무의 종류가 유사한 경우에는 기본적으로 상호교류를 허용하는 것이 타당하다. 즉 범위결정의 합리적인 기준은 직무의 종류라고 말 할 수 있다. 현대와 같이 기술전문성이 고도화되어 있는 상황에서는 상호교류의 범위는 좁아질 수밖에 없다. 각각의 직무가 특이성이 높아 담당하는 직무 이외의 것을 이해하기 힘들기 때문이다. 그러나 고위직으로 올라갈수록 전문행정가이기 보다는 일반행정가를 필요로 하고, 인력운용의 탄력성이 요구되며 전문성보다는 공익차원의 넓은 시각이 중요하다는 점에서 교류를 넓게 허용하는 것이 바람직하다. 특히 현대에 있어서 정부가 직면하고 있는 문제는 한 분야의 전문지식만으로 해결되기보다는 여러 지식분야가 상호협조하는 종합적인 접근에 의해 효과성을 높일 수 있다. 직업공무원제가 가지는 장점 중의 하나는 매우 다양한 직무를 경험할 기회가 주어지고 이를 통해 능력개발의 기회를 갖게 되며 성취욕구를 충족시킬 수 있다는 것이다. 바로 이 점을 고려한다면 전문성이 강한 일부 직무를 제외하고는 기관 내에서의 다양한 직무간에 인적 이동을 활성화하는 것이 필요하다. 뿐만 아니라 기관간에도 서로 교류를 허용함으로써 타기관에 대한 이해를 높이고 이를 통해 기관간의 갈등을 조정하고 해결하는 데 기여할 수 있을 것이다.
4. 신분보장의 정도
신분보장은 소극적 보장과 적극적 보장으로 구분할 수 있다. 소극적 보장은 미국이 취하고 있는 방식이다. 다시 말해 권익 ‘보호’ 형 내지 정치권력 남용방지용 신분보장이다. 이 정도로 직업공무원제를 강화하는데에는 한계가 있다. 다음으로 ‘적극적’ 내지는 권익 ‘신장’형 신분보장은 종신고용계약, 특히 정년형 신분보장이다. 우리나라, 영국, 일본 등이 이 방식을 택하고 있으며 국민의 요구에 대한 공직의 대응성 미약과 공직침체 그리고 나태로 인한 비효율성이 문제로 야기된다. 그 중간 형태가 군인이나 경찰에게 적용되고 있는 계급정년형 신분보장이다. 계급정년형이란 각 계급에서 상위직으로 승진하지 못하면 정년퇴직을 해야 하는 연령을 달리함으로써 능력 있는 사람만 승진하여 공직에 오래 머물게 하는 제도이다. 이는 양자의 절충형태로서 다른 직업공무원에 시사하는 점이 크다고 할 수 있다.
Ⅳ. 우리나라의 실태와 발전방향(1-3에 대한 답)
우리나라 공무원의 97% 이상이 국가공무원법의 직업공무원제 규정을 적용 받는다는 점에서 직업공무원제가 추구하는 목적이나 제도수립을 위한 구체적인 인사활동을 살펴보면 그 내용이 부실하다.
1. 공정한 인사관리
우리나라의 경우 그 동안 선거가 있을 때마다 관권선거의 시비와 공무원 인사 때마다 정치권 외풍에 대한 비난이 끊이질 않았다. 공무원의 정치적 중립이 지켜지지 않고 있는 것이다.
불공정한 인사관리는 공직의 안정보다는 공직의 동요와 불만을 더욱 조장하게 된다. 대통령제하에서 공무원에 대한 강력한 관리와 통제가 필요한 것이 사실이지만 우선적으로 인사의 공정한 관리를 위한 제도보완이 필요하다. 정치적 임용의 여지가 넓어지는 현대행정에서도 결론적으로 실적주의 원칙을 기초로 직업공무원제를 확립할 때 인사제도가 보다 합리적이고 공정하게 관리될 수 있을 것이다.
2. 공직이미지 쇄신
공직에 대한 국민의 불신 문제는 우리나라 직업공무원제 확립에 또 하나의 걸림돌이 되고 있다. 유능한 인재를 정부로 유인하려면 공직 전체가 사회적으로 신뢰받아야 한다. 그런데 현재는 그렇지 못한 측면이 부각되고 있다.
깨끗한 공직자의 이미지를 세우고 유능한 공직자를 유입하여 공직 전체에 대한 도덕성과 우수성을 높임으로서 공직에 대한 국민의 신뢰성을 회복하는 것이 무엇보다 중요하다.
3. 우수한 인재확보를 위한 노력
우수인재 확보를 위한 적극적인 노력이 부족한 상황이다. 90년대 이후부터는 정부가 주요 대학을 직접 방문하여 공직설명회를 개회하기도 하고 홈페이지에 공고되는 방식을 택하고 있으나 아직도 소극적인 모집방법에 의존하고 있다.
결코 기다리는 자세로는 다양화와 전문화의 시대에 민간부문과 경쟁하여 우수전문인력을 공직에 유치할 수 없다. 민간부문에 비해 월등히 낮은 보수수준은 상황을 더욱 어렵게 하고 있다. 보수의 현실화가 무엇보다 시급하며 적극적 모집 및 채용방법의 다양화로 민간부문에 대응할 것이 요구된다.
4. 성과관리(performance management)에 근거한 신분관리
신분보장이 직업공무원제를 강화하는 중요한 요건임에 틀림없다. 그러나 그 보장은 공무원의 권익을 지켜 주고 우수한 자원을 공직에 헌신토록 하는 실질적인 ‘신분’ 보장이 되야 한다. 무능력한 사람은 공직에서 축출할 수 있는 실질적인 제도가 필요하다. 결과(outcome)에 초점을 둔 직무분석과 평가를 통해 직무에 대한 과학적 평가기준을 마련하는 것도 필요하다. 이렇게 되었을 때 공공분야에 광범위하게 구축되어진 성과관리가 내실화 되며, 인사행정에 있어서 전략적이고도 실질적인 보장이 담보된다 할 것이다.
Ⅴ. 결론-최근경향
최근 전통적인 직업공무원제를 행정의 민주성과 능률성을 저해하는 핵심적인 개혁 대상으로 규정하고, 위에서 논의한 직업공무원제의 문제점을 극복하기 위한 다양한 개혁 조치가 시행됨을 볼 수 있다. 우리나라의 제도 중 개방형직위, 공모직위, 공무원 퇴출제등도 이러한 맥락에서 이해할 수 있다.
그러나 직업공무원제에 대한 구체적인 개혁 조치들은 각국이 지니고 있는 직업공무원제의 역사적 전통에 따라 다르다. 일반적으로 보면, 전통적으로 직업 공무원제를 채택하고 있는 국가들은, 위에서 논의한 직업공무원제의 단점을 보완하기 위하여, 개방형 임용제도와 계약제 임용제도를 도입하고 직위분류 구조와 보직 경로를 세분하는 등 미국식의 직위분류제와 개방형 공무원제 및 전문가주의의 특성을 도입하고자 노력하고 있다.
반면에, 미국은 공무원제도의 문제점을 극복하기 위하여, 직위분류 구조를 단순화하고 고위공무원단(SES: Senior Executive Service)을 운영하는 등 계급제나 폐쇄형 공무원제 및 일반행정가 주의에 입각한 직업공무원제의 장점을 도입하려 노력하고 있다. 두 가지 제도의 장점을 절충하려는 쌍방의 노력은 실로 양 제도를 상당히 접근시키고 있다.
따라서, 시대적 국가적 맥락에서 파악되어야지 전통적인 직업공무원제에 대하여 민주성과 능률성 관점에서 여러 가지 비판이 제기되고 있다고 하여, 직업공무원제가 불필요하다거나 직업공무원제를 철폐하여야 한다는 일방적 주장은 매우 위험한 사고가 될 수 있다.
행정은 단순한 기술적 전문성(tecnical expertise)뿐만 아니라 민주성, 공익성, 봉사성 등 경영(민간기업)의 그것들과는 다른 독자적인 가치 기준과 윤리 규범을 요구하기 때문이다. 이 밖에 행정 업무의 연속성과 일관성 등도 직업공무원제의 존속 필요성을 시사하여 준다. 실제로, 직업공무원제에 대한 일련의 개혁 조치들은 전통적인 직업공무원제가 지니고 있는 한계를 보완하기 위한 것이지, 직업공무원제 자체를 부인하는 것은 아님을 상기할 필요가 있다.
