[행정학 2차 중요논점]행정개혁에 대한 저항과 극복방안

II. 행정개혁의 과정과 저항의 시점

1. 인지단계(awareness stage)

현실수준(실적)과 기대수준(기준)의 차이를 발견하고, 개혁의 필요성 확인하고 합의를 형성하는 단계이다. 개혁필요 인지기능의 제도화가 필요한데, 방법으로는 정기적 조직진단, 제안 및 고충처리제도, 국민제안제도의 활용, 외부전문가 고용, 연구개발부서 설치 등이 있다.

2. 입안단계(formulation stage)

입안단계는 기준과 실적의 차이를 해소할 대안을 탐색하고 채택하는 단계이다. 이 단계에서 개혁의 하위목표와 개혁내용이 구체화되어야 하며, 개혁 추진의 우선순위 또는 순서에 관한 전략과 저항극복의 전략이 마련되어야 한다. 

3. 시행단계(implementation stage)

개혁대상집단의 입장에서는 입안단계에서는 피부에 와 닿지 않았던 개혁방안들이 시행단계에서 문제가 된다. 이러한 현상은 개혁의 입안시점과 저항시점과의 시차(Time-lag) 때문에 발생하는 것으로 개혁의 포기 또는 수정이 불가피할 경우도 발생한다.

4. 평가단계(evaluation stage)

평가의 목적은  평가결과의 환류를 통하여 행정개혁활동의 촉진하고 개선하는 것이므로 평가결과 가시적인 성과를 발견할 수 있다면 저항을 설득하는 수단으로 활용될 수 있다.

III. 행정개혁에 대한 저항

1. 저항의 정의

개혁이 성공하려면 궁극적으로 개혁대상집단의 태도와 행동을 개혁에서 의도한 대로 변경시킬 수 있어야 한다. 저항이란 “개혁에 반대하는 대상집단의 적대적 태도와 행동”을 말하며,  공개적 적대행동, 완곡한 반발, 무관심 및 비협조 등 다양한 형태로 나타난다

2. 저항의 원인

1) 개혁과 관련된 요인

개혁과 관련된 요인은  i)개혁목표와 내용의 불명확한 경우, ii) 추진방법과 절차상의 결함이 있는 경우를 들 수 있다.

2) 저항의 심리적 원인

심리적인 원인으로는 개혁이라는 상황적 조건에 대한 개혁대상의 인식을 말하는데,  i) 개혁내용에 대한 몰이해,  ii) 미래의 상황에 대한 불안감, iii) 재적응의 부담, iv) 자존심 손상, iv) 이익침해 인식,  v) 개혁성과에 대한 불신 등으로 요약될 수 있다.

IV. 저항극복의 전략

1. 개혁과 관련된 요인

1) 검증된 개혁방안의 도입

일반적으로 행정개혁이나 쇄신은 현상에서 일보 발전시키는 것이 목적이므로 한국에서는  많은 경우 선진국의 사례를 벤치마킹하게 된다. 그러나 선진국의 사례를 벤치마킹하는 경우에도 우리의 현실에서 과연 개혁의 성과가 나타날 것인가를 고려하여 도입하여야 한다. 일반적으로 말하면 선진국 중에서 영미권에서만 채택한 제도보다는 영미권은 물론, 대륙권과 북구권에서 공통적으로 채택한 제도들이 우리나라에 적용가능성이 높다. 그러므로 이같이 보편적으로 채택된 제도들을 찾아서 행정개혁방안으로 추진하여야 할 것이다.

2) 개혁 종합계획 수립과 개혁정책의 연계화

개별 정책별로 개혁을 추진하기보다는 종합적이고 거시적인 틀 속에서 개혁방향이 수립되고, 이를 추진하기 위한 구체적인 정책과 전략이 마련되어야 할 것이다. 또한 공공부문 개혁 추진에 있어서 개별 정책별로 하나하나 분리하여  추진하기보다는 연계성이 강한 정책을 하나의 패키지로 형성하여 체계적으로 추진하도록 한다.

3) 참여적?자율적 개혁의 추진

개혁정책의 계획에서부터 집행단계, 평가에 이르기까지의 전 개혁과정에 개혁 추진주체만이 아니라 개혁의 대상 혹은 집행기관들이 적극적으로 참여할 수 있어야 한다(소위 bottom-up approach,). 이를 위해서는 개혁과제의 입안에서부터 시행, 평가에 이르는 전 과정이 공개되고, 이 과정에 개혁의 추진주체, 집행 공무원, 대상집단, 국민들의 참여와 의견의 제시가 보장되는 “공적 담론(public dialogue)"의 장이 형성될 수 있도록 하여야 할 것이다.

4) 개혁의 속도와 개혁의 범위 조절

 대상집단이 체감하는 개혁의 속도는 개혁사업의 폭과 개혁사업의 빈도에 따라 달라진다.(개혁의 속도 = 개혁사업의 폭 ×  개혁사업의 빈도) 국민의 정부가 추진한 개혁의 접근방법은 Big Bang식의 접근방법으로 볼 수 있다. 즉 개혁의 전방위전략인데, 의약분업, 남북관계개선, 은행구조조정, 재벌계혁 등과 행정개혁을 동시 추진하여, 개혁추진력의 집중이 곤란하게 되었고 개혁저항세력을 양산하여 결과적으로 남북문제를 제외하고 성과가 미진하게 되었다는 것이다. 바람직한 것은 Mini-Bang 식 전략으로 개혁의 청사진은 마련하되 개혁과제에 우선순위를 두어 순차적으로 집행하는 것이 바람직하다. 대상집단에게 미치는 충격이 크고 저항이 강할 것으로 예상되는 개혁의 경우에는 특별한 전기와 계기를 찾아야 한다.이는 Kingdon의 정책의 창(policy window)가 열리는 시점이 중요하다는 주장과 일치한다.

5) 개혁정책의 도입순서

새로운 개혁의 도입에서는 timing과 더불어 개혁요소들간의 도입순서(sequence)가 중요하다. 개방형 임용제도를 보면 제도도입의 순서(sequence)를 임기제 내부공모(job posting)에서 출발하여 내외부공모로 확대하였을 경우, 쉽게 정착할 수 있을 것으로 생각된다.

2. 개혁대상의 심리적 저항 극복전략

1) 도덕적 설득(Normative Persuasion)

개혁대상집단에게 특정개혁에 순응하는 것이 국가?사회적으로 보아서나 윤리?도덕적 차원에서 올바른 것, 또는 좋은 것임을 인식시키기 위해 설득한다. 그런데 개혁대상집단에게 피해를 주는 개혁내용에 따르는 것이 도덕적으로 좋다는 설득을 하려면 몇 가지 전제조건이 충족되어야 한다. 개혁목표와 수단이 객관적으로 보아 타당성이 있고 일관성이 있으며, 분명해야 하고, 또 개혁정책결정기관이나 집행기관이 객관적인 정통성과 신뢰성을 가지고 있어야 한다.
 
2) 유인(incentives) 또는 보상(rewards)

 순응하는 경우에 혜택을 제공하여 개혁대상이 자발적으로 순응하도록 하는 방법이다. 제공하는 혜택은 보통 경제적인 것이지만, 훈장 또는 표창장과 같이 사회적으로 인정하는 것도 방법이다. 순응여부를 순응주체의 자발적 선택에 맡긴다는 장점이 있으나 비용이 많이 든다는 약점이 있다.
 
3) 처벌(punishment) 또는 강압(coercion)

 개혁에 순응하지 않는 행위는 처발하거나, 처벌하겠다고 위협하여 개혁에 대한 저항을 극복하는 방법이다. 처벌의 내용은 이미 누리고 있는 혜택을 박탈하거나 벌금을 물리는 등 금전적인 손실을 주는 방법, 해고 등 인사행정적 방법, 더 나아가서는 징역을 살게 하는 것과 같은 체형도 있다. 처벌은 비용이 거의 들지 않는다는 장점이 있으나 감정적인 적개심을 유발시켜 심리적인 역효과를 가져올 수 있는 약점이 있다.